(3/3) La dette dans tous ses états : passés, présents et futurs de la dette publique

Une fois l’histoire, les chiffres et les mécanismes en tête, regardons maintenant les débats autour de la dette publique. On débutera par quelques idées reçues avant de s’atteler aux divergences relatives aux solutions à apporter à cette question de l’endettement public.

Débats, polémiques et enjeux

Le calcul même de la dette est problématique. La dette est comparée à la taille de l’économie d’un pays, le PIB. On compare donc une variable de stock (la dette, comme addition des déficits annuels) avec une variable de flux (le PIB, qui est la production d’une année). À une échelle individuelle, c’est comme si nous calculions l’ensemble des dettes d’un ménage par rapport à son salaire annuel : cela ne se fait, évidemment, pas.

L’une des inepties que l’on entend souvent est que la dette serait un fardeau pour nos enfants. Rien n’est plus faux. Aux vues de la durée moyenne des titres, la charge de la dette est supportée par la même génération qui emprunte. Certes, la dette est un transfert dans le temps mais il s’accompagne d’un agrandissement des actifs (infrastructures, services publics, connaissances, technologies etc.). Ce sont par ailleurs les contribuables aisés d’aujourd’hui (Européens majoritairement) qui reçoivent les intérêts de cette dette publique. Prendre en considération une dette, un passif, en occultant l’actif, tout comme parler d’un transfert entre générations n’a donc pas réellement de sens.

Il y a d’ailleurs un phénomène rarement décrit autour de cette rémunération, qui s’appelle la redistribution à l’envers. En effet, en quelque sorte, tout le monde supporte la charge de la dette par le payement de l’impôt (les recettes fiscales de l’État représentent environ 280 milliards d’€). Cependant ce sont uniquement les classes les plus aisées, disposant d’une épargne suffisante pour la placer dans des bons du trésor, qui perçoivent les intérêts de cette dette (la charge de la dette s’élève à plus de 40 milliards par an).

C’est en ce sens que Montesquieu parlait de la dette publique en ces termes : « On ôte les revenus véritables de l’État à ceux qui ont de l’activité et de l’industrie, pour les transporter aux gens oisifs ; c’est- à-dire qu’on donne des commodités pour travailler à ceux qui ne travaillent point, et des difficultés pour travailler à ceux qui travaillent. » (1)

Certains analysent donc la dette publique comme un double cadeau fiscal. La baisse des impôts pour les plus aisés engendrant un surplus d’épargne qui a trouvé un débouché dans l’achat de titres de dette publique dont ils perçoivent des intérêts.

« Que l’on me comprenne bien : je n’ai aucun goût particulier pour la dette publique, dont j’ai noté à plusieurs reprises qu’elle aboutissait souvent à favoriser des redistributions à l’envers, des plus modestes vers ceux qui ont les moyens de prêter à l’État (et à qui il serait nettement préférable, en règle générale, de faire payer des impôts). » (2)

Passons maintenant aux différentes solutions présentes sur la table pour éloigner ce « problème de la dette ».

Il y a, en gros, 5 façons de solder une dette publique aujourd’hui :

(a) par l’inflation,
(b) par la croissance,
(c) par un défaut partiel ou total,
(d) par l’austérité (en dégageant des excédents primaires (3)),
(e) par l’impôt.

 

(a), (b)

C’est par la croissance et l’inflation que la plupart des dettes publiques importantes ont été résorbées au cours de l’histoire, notamment aux lendemains des guerres mondiales aux États- Unis et en France. Mais l’économie actuelle est au bord de la déflation avec une faible croissance ce qui empêche une réduction rapide du ratio d’endettement (le cas de la Grèce est éloquent). Cependant on peut se demander si les politiques de réduction du coût du travail pour le motif de « compétitivité » mises en places partout en Europe sont de nature à faire revenir l’inflation.

Le rôle de l’inflation est tout de même à nuancer car c’est une méthode qui peut être jugée grossière : on ne la contrôle pas complètement et elle affecte vite les petits patrimoines.

 

(c)

Malgré ce qui est dit, l’option d’un défaut partiel ou total n’est jamais écartée.
« On nous rassure constamment sur le fait que les gouvernements ne manqueront pas à leurs engagements concernant la dette. Dans les faits, cependant, les gouvernements un peu partout dans le monde font défaut à leurs engagements avec une incroyable régularité soit directement soit par le biais de l’inflation. » (4)

L’obligation de rembourser ses dettes n’est nulle part mentionnée dans le droit international public, surtout quand ce remboursement va à l’encontre de l’intérêt des peuples. Ainsi, l’article
103 de la charte des Nations Unies dispose : « En cas de conflit entre les obligations des membres des Nations unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront. ». Cette charte proclame, par ailleurs, l’engament des États à favoriser « le relèvement des niveaux de vie, le plein-emploi et des conditions de progrès et de développement dans l’ordre économique et social » dans son article 55.

Le Financial Times écrivait début 2015 à propos de la dette grecque : « la rembourser requerrait de la Grèce qu’elle fonctionne comme une économie esclave »

L’Allemagne, chantre incontesté du remboursement impératif des dettes, fût le principal pays qui profita, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, d’une annulation de dette de la part des États- Unis en 1953, ce qui lui permit de renaître de ses cendres.

La doctrine pacta sunt servanda (« les conventions doivent être respectées ») ne prévaut donc pas toujours pour les dettes publiques. Mais un défaut déstabilise toujours, au moins pour un temps, l’économie mondiale avec un risque de remontée des taux des nouveaux emprunts mais aussi de créer un précédent. Ce sont les raisons principales pour lesquelles cette solution a tardé à venir en Grèce.

 

(d)

L’une des pires solutions a été celle entreprise en Europe du sud et en Grèce pour tenter de sortir de la crise des dettes souveraines en 2010 : c’est l’austérité. Cette politique consiste en la réduction des dépenses de l’État pour réduire le déficit voire créer un excédent.
Une politique d’austérité comprime (par le multiplicateur (5)) la demande intérieure du pays et freine donc la croissance en période de récession. On diminue, certes, le numérateur (dette) mais aussi et surtout le dénominateur (PIB). Ainsi, le ratio d’endettement peut même augmenter malgré la tentative de réduction du déficit à court terme.

La Grèce a par exemple vu son PIB diminuer d’un quart depuis 2009 et sa dette est maintenant au niveau inégalé de 177% depuis le début du XXe siècle.

L’austérité n’est pas condamnable en soi mais il faut la mettre en place lors de périodes très spécifiques à savoir lorsque la croissance est assez forte pour que les effets de cette politique se fassent moins ressentir sur l’activité. Le problème de la France est qu’elle n’a pas utilisé ses périodes de plus forte croissance pour réduire sa dette d’où un endettement devenu problématique (cf partie 2 : « chiffres et mécanismes », Graphique 4).

On parle d’une « décennie perdue » pour le nord de l’Europe mais la situation est encore plus dramatique dans le sud : la Grèce, l’Espagne et le Portugal ont à peine retrouvé leurs niveaux de richesse de 1999 (on est même en dessous en Italie).

Les crises et leurs mauvaises gestions ont tué le développement du sud de l’Europe au prix d’une souffrance sociale incommensurable.

 

(e)

La solution fiscale semble être la plus appropriée et c’est d’ailleurs celle que l’économiste Thomas Piketty propose dans son fameux livre Le capital au XXIe siècle (2). Il propose d’abord un retour à la progressivité de l’impôt qui est très mal réparti actuellement. La progressivité n’a de cesse de diminuer depuis 30 ans et l’impôt devient même régressif pour le 1% les plus riches. Les prélèvements fiscaux sont presque entièrement supportés par les classes moyennes et classes moyennes supérieures notamment les salariés avec une part grandissante des impôts proportionnels donc moins justes (TVA, CSG, IS) d’où un sentiment de « ras-le-bol fiscal ».

Un retour à la progressivité de l’impôt et donc une meilleure répartition, plus juste, de l’impôt sur l’ensemble de la population est donc souhaitable.

Pour diminuer les dettes, Piketty propose un impôt européen exceptionnel sur les patrimoines privés et il énonce plusieurs options d’une simplicité déconcertante (6).

« L’avantage de la solution fiscale est qu’elle permet de moduler l’effort demandé en fonction du niveau de patrimoine de chacun. » (2)

Conclusion

L’histoire est jonchée de dettes impayées, annulées ou payées au prix de sacrifices regrettables. Des États dispendieux mis en difficulté par des guerres et des crises qui doivent se financer par la dette sont monnaie courante. L’exemple de Solon est fameux. Élu archonte (≃ gouverneur) d’Athènes et de l’Attique en 594 avant notre ère, à la tête d’une société gangrenée par l’esclavage pour dette. Il met en place la réforme de la σεισαχθεια (seisachtheia, « remise du fardeau ») qui consistait en la remise de dettes et en l’arrêt de la mise en esclavage des débiteurs défaillants. De ses propres mots, Solon fît « disparaître de l’Attique ces écriteaux qui désignaient les terres engagées pour dettes. Le territoire d’Athènes, auparavant esclave, est libre maintenant. »

Une crise de la dette résulte toujours d’un rapport de force entre débiteur et créancier et les États ont eu tendance à utiliser, pour de bonnes ou de mauvaises raisons, l’abus de position dominante pour régler les conflits à leur avantage.

« À un certain niveau d’accumulation de dettes nationales, il n’y a guère d’exemple, je crois, qu’elles aient été loyalement et complètement payées. Le revenu public a toujours été libéré, si tant est qu’il l’ait jamais été, par une faillite, quelques fois par une faillite avouée, mais toujours par une faillite réelle, quoique souvent par un prétendu payement. » (7)

La collecte de l’impôt est un point central de l’histoire économique, car à l’origine de la capacité d’endettement. Cet endettement favorisa l’expansion de l’État, d’abord dans le domaine militaire puis dans le domaine économique et social dès le XXème siècle et permit d’étendre
considérablement la portée des actions de l’État. C’est alors qu’apparut dans la plupart des économies avancées mais surtout en France, l’État social (8).

Même s’il est toujours plus simple d’être pessimiste, les circonstances permettent que je le sois.

Il est possible de dire, sans trop s’avancer, que la dette française comme celle de toutes les économies développées ne sera jamais remboursée, du moins pas réellement. Et il est faux de penser que l’option d’une restructuration des dettes est complètement écartée de la table des négociations, l’histoire est éclatante à ce sujet.

Une remontée des taux d’emprunts des États est sans doute à prévoir et la charge de la dette va vite devenir insoutenable, même pour un grand pays comme la France. Par ailleurs, la perspective d’une énième crise financière n’est pas à écarter avec la déréglementation qui se met en place aux États-Unis et la fragilité du secteur bancaire allemand et italien au sein de l’euro système.

Une nouvelle crise financière marquerait certes un coup d’arrêt à la fébrile reprise européenne mais requerrait surtout un énième plan de relance de la part des États qui ne peuvent se le permettre au vus de leurs finances publiques. De nombreux États, notamment dans le sud de l’Europe, seraient alors très vite déclarés en situation de défaut de payement par les agences de notations. Dès lors, des suppressions partielles ou totales de dettes seraient à mettre en oeuvre pour éviter la déroute économique et sociale de tout un continent.

Pour finir, je ne voudrais pas que l’on lise à travers cette série d’articles un immobilisme, un laisser-faire, voire de la résignation. La gravité de la situation et des perspectives doit nous obliger à l’action sur les plans économique, politique et institutionnel.

« Il faut qu’il y ait une proportion entre l’état créancier et l’état débiteur. L’état peut être créancier à l’infini, mais il ne peut être débiteur qu’à un certain degré ; et quand on est parvenu à passer ce degré, le titre de créance s’évanouit. » (1)


Notes : 
(1) Montesquieu, De l’Esprit des lois, 1748
(2) Thomas Piketty, Le capital au XXIe siècle, Seuil, 2013
(3) Le solde primaire est la différence entre les recettes et les dépenses calculée sans tenir compte du remboursement de la dette publique. On est en situation d’excédent primaire lorsque cette différence est positive.
(4) Kenneth Rogoff, Project Syndicate, 2009

(5) Le multiplicateur budgétaire mesure de l’impact d’une variation des dépenses publiques sur le PIB. En zone euro le multiplicateur est estimé par le FMI à 1,3 : une contraction des dépenses publiques de 1 engendre une baisse de 1,3 de PIB et inversement, une hausse de 1 des dépenses entraine une hausse de 1,3 de PIB. Ce multiplicateur est plus élevé pour les dépenses que pour les prélèvements obligatoires et également plus élevé en temps de crise.
(6) Thomas Piketty, Le capital au XXIe siècle, Seuil, 2013, p. 883-890
(7) Adam Smith, Enquête sur la nature et les causes de la richesse des nations, Livre V
(8) Étudié par Christophe Ramaux dans L’État social. Pour sortir du chaos néolibéral, Mille et une nuits, 2012. Il le définit autour de 4 piliers : la protection sociale, la régulation des rapports de travail, les services publics et les politiques économiques.

 

Par Maxime Huillard, étudiant en L2 économie à l’université Paris 1 (twitter : @MaximeHUILLARD, LinkedIn : Maxime Huillard )

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *